业主委员会制度在物业管理体制中的地位和作用及其改进思路

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南宁市房产物业管理处书记　

张振宇

　　近日，南宁市中级人民法院在审理平等商厦物业管理委员会（即业主委员会）与南宁达胜房地产开发有限公司物业管理纠纷案中，做出了该业主委员会不具备提起民事诉讼的主体资格的裁定。由于本案是广西首例业主委员会参与的民事诉讼案件，这一裁定引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注。这充分说明，我们有必要就业主委员会制度在物业管理体制中的地位、作用及其立法改进思路作出深入的研究和探索。

　　一、物业管理的发展概况

　　随着我国房地产业的迅速发展和住房建设、分配、管理制度改革的不断深化，物业管理于20世纪80年代开始在沿海地区兴起，自90年代中期后逐渐辐射至全国各大中城市。1994年4月国家建设部正式出台第33号令《城市新建住宅小区管理办法》，1998年7月国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确要求“加快改革现行的住房维修、管理体制，建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制”。在各级政府的有力支持和推动下，我国的物业管理事业取得了较大的发展，目前我国物业管理企业已超过20000家，从业人员达200多万人，从地域上呈现自东向西、由南往北的发展态势；从管理覆盖面上已基本形成由新建商品房住宅小区向党政机关企事业单位生活区，由住宅区向写字楼、商场、工业园区等其他类型物业稳步推进的发展格局。

　　南宁市物业管理自1995年起步以来，为提高城市现代化管理水平，改善广大人民群众工作生活环境做出了重要的贡献，截止2000年11月，南宁已注册的物业公司有134家，从业人员达6000多人，已实施物业管理的住宅小区218个，管理房屋面积达800多万平方米，已成立业主委员会58个，先后有11个小区、大厦获国家建设部授予“全国城市物业管理优秀（示范）项目”称号。

　　二、物业管理立法中存在的问题

　　物业管理在我国还是个新生事物，起步时间不长，其产生、发展、成熟需要有一个较长时期的过程：对物业管理运作体制的外部条件、内在规律的理论研究也不够深入、系统和全面，这就决定了我国物业管理的立法工作远远滞后于实践发展的现实状况。目前，我国唯一的国家级物业管理法规是1994年发布的国家建设部33号令《城市新建住宅小区管理办法》，其立法层次仅属于行政规章，效力、地位均低于法律、行政法规和地方性法规，其内容也不够完善、具体，已无法适应物业管理发展实际需要。从各地的情况看，1994年6月深圳市人大制定了《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，是全国第一个物业管理地主性法规，之后上海市、青岛市和广东省等地人大相继制定了本地的物业管理地方性法规，而全国其他地市则大多以政府规章的形式出台了本地的物业管理规范性文件。广西物业管理的立法工作尤为滞后，至今还没有自治区一级物业管理法规。南宁市于1995年出台了《南宁市住宅区物业管理暂行办法》（南府发[1995]126号），1997年经修改升格为南宁市政府第18号令《南宁市住宅区物业管理办法》。尽管各地在物业管理立法工作中都作了不同程度的努力，但由于各地经济发展水平、物业管理发展水平不平衡，加上立法水平、立法力度参差不齐，致使各地人民法院在审理日益增多的物业管理民事法律纠纷案件时面临着缺乏明确的法律依据的窘境。不然，即便如此我们也不能说物业管理无法可依。因为物业管理作为市场经济中的一种民事活动，与其他民事活动相比，既有普遍性又有特殊性。事实上，从各地的司法实践来看，不少法院也是依据《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》等法律、法规对一些具有一般民事纠纷普遍性特点的物业管理民事案件做出了公正的判决。但是，对于一些物业管理活动所独有的特殊的民事纠纷，由于物业管理立法的不健全、不完善，存在着大量的“法律空白”，一些性质相同、情节相似的物业管理民事案件，在各地人民法院的审理中经常会出现截然不同的判决，这就对人民法院公平裁决争端，依法保护各方民事主体的合法权益，维护法律的公正性、权威性和统一性产生了不利的影响。因此，加强物业管理立法研究，加快立法进程就显得越发紧迫。

　　三、业主委员会在物业管理中的地位和作用

　　与计划经济年代由政府或企事业单位采用行政手段进行的传统房产管理相比，物业管理作为社会主义市场经济条件下产生的一种新型管理服务体制，其最基本的特点是业主自治自律与物业管理企业统一专业化管理服务相结合。业主自治自律包含两个方而，首先、业主物业的所有人，对所拥有物业享有占有、使用、收益、处分的权利，同时也必须承担出资对物业进行必要的管理、维护的义务。在此基础上，业主享有选聘、监督物业管理公司的权力和对重大物业管理问题的决策权力，这就是业主自治。其次，在共同使用物业的过程，单个业主的利益不可避免地会与全体业主的共同利益发生一些矛盾，这就要求单个业主从维护全体业主共同利益的原则出发调整、约束自己的行为，这就是业主自治。业主委员会是广大业主实现业主自治自律的前提和关键，其主要原因有：

　　（一）业主委员会是整合广大业主的共同意愿，维护广大业主合法权益的有效组织形式。

　　业主既是物业管理所有者，也是物业管理服务的消费者，业主有权自主选聘物业管理公司。但是，物业管理消费又与日常生活中的一般消费行为有所不同。目常生活的中的消费多表现为个人消费行为，具有个人选择、个人付费、个人受益的特点。而多元产权物业的物业管理则量种集体消费行为，只有共同选择，共同付费、共同受益的特点。由于各个业主在选择哪个物业管理公司等诉求上不可能取得完全的一致，而一个物业又只能由一家物业管理公司进行统一的管理，因此必须要由业主委员会这样的组织通过少数服从多数的民主原则集中整和、统一代表广大业主的分散意志，使业主选择物业管理公司、决定物业管理重大事宜的权利得以有效地实现。在物业管理消费过程中，由于单个业主在物业管理公司往往处于弱者地位，仅凭个人力量难以与之抗衡，业主对物业管理公司的监督权、建设权难以得到保障，而业主委员会则可以在享有对物业管理公司的选择权的基础上有效行使监督权。因此，通过业主委员会代表全体业主集中行使物业管理的选择权、决策权，是维护广大业主合法权益的有效组织形式。

　　（二）有利于明确业主与物业管理公司之间的责、权、利关系。

　　业主与物业管理公司之间的关系是物业管理服务的消费者与经营者之间的关系，除了受到有关法规、规章的调整和规范外，应通过物业管理服务合同予以明确双方的权利和义务。在现实生活中，由于物业的业主是一个分散的群体，业主的意志具有多元化的特点，任何一家物业管理公司都难以做到与每一个业主分别签订物业管理服务合同。曾有个别房地产开发公司下属的物业管理公司在向业主交楼时，以交钥匙为条件强迫业主与其签订物业管理合同，但这一做法显然违背了《民法通则》、《合同法》的有关规定。没有物业管理服务合同，业主与物业管理公司之间的责、权、利关系就无法具体明确，物业管理服务质量、费用等问题就无法量化、细化，一旦发生纠纷，就缺乏外理的有效依据。因此，通过业主委员会与物业管理公司签订物业管理服务合同，是明确业主与物业管理公司责、权、利关系的唯一有效形式。

　　（三）有利于促进形成物业管理市场竞争机制。

　　在物业管理起步的初期，由于 业主无法自主选聘物业管理公司，往往是“谁建设谁管理“，由房地产开发公司自组或指定一家物业管理公司负责物业管理。服务好的物业管理公司无法依托其服务质量、品牌信誉接管更多的项目，形成规模效益；服务差的物业管理公司则得过 且过、滥竽充数，无视业主的意见和不满垄断经营。物业管理行业没有竞争，企业就没有生存的压力，也就没有前进的动力，长此以往必然造成整体服务质量的下降，损害广大业主的利益。而近年来出现的业主委员会以招投标形式选聘物业管理公司的做法，正是打破垄断管理局面，培育物业管理市场竞争机制的有效途径，是促进物业管理行业健康发展，管理服务水平不断提高的重要动力。

　　由此可见，没有业主委员会，缺少了物业管理的主体，物业管理也失去了生存和发展基础，也就谈不到发挥物业管理新体制和市场机制的作用和效能。因此建立业主委员会，明确业主委员会的法律地位，是我国建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的新体制的基础，也是培育和规范物业管理市场的必然要求。

　　四、关于业主委员会民事主体地位的确立

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定：“民事诉讼 法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。”业主委员会既非自然人，也非法人，应归属于其他组织，它具备了其他组织的几个必要条件：

　　1、合法成立

　　建设部33号令《城市新建住宅小区管理办法》第六条：“住宅小区应当成立住宅小区管理委员会（以下简称管委会）。管委会是在房地产行政主管部门指导下，由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。”南宁市政府18号令《南宁市住宅区物业管理办法》第六条规定：“住宅区交付使用且入住率达到50%以上时，开发建设单位应在物业管理主管部门指导下，及时组建住宅区物业管理委员会（以下简称管委会）。管委会住宅区首次住户大会或住户代表大会选举或协商推举产生。管委会应当自成立之日起15日内物业管理行政主管部门办法登记。”第七条规定：“管委会代表住户的利益，维护住户的合法权益，管委会在物业管理主管部门的指导下，负责制定管理委会章程，选聘物业管理企业，对物业管理企业进行检查和监督，协助物业管理企业进行物业管理工作”。以下两个行政规章充分说明业主委员会是在行政主管部门指导下组建，并取得批准成立的合法组织。

　　2、一定组织机构

　　《南宁市住宅区物业管理委员会组织管理暂行办法》第十条：“管委会委员一般为5至15人，具体数额可由住户大会或住户代表大会根据住宅区规模确定，但必须是单数。管委设主任1人，副主任1至2人，由管理委员选举或推举产生。管委会可邀请2棗3名住宅区所在地街道办事下或居民委员会、派出所的代表担任管委会顾问。”

　　3、有一定的财产

　　业主委员会财产生要来源于以下三个部份：

　　（1）物业的共用部位、共用设施、设备和物业管理办公、经营用房及由此产生的收益（如停车场收费、楼顶广告牌位租金等）。以上物业及其收益由业主委员代表全体业主进行监督管理。

　　（2）住宅共用部位、共用设施设备维修基金。1998年，建设部和财政部共同颁发的《住宅共用 部位共用设施设备维修基金管理办法》（建住房[1998]213）规定，商品房住房在销售时，购房者应当按购房款2棗3%的比例向售房单位缴交维修基金，售房单位代为收取的维修基金属全体业主共同所有，由业主委员会负责监督管理。

　　（3） 业主委员会的办公活动经费。业主委员会的办公经费可以从物业公共设施经营取得的中提取，也可按业主大会代或业主代表大会的决议向业主筹集。

　　综上所述，业主委员会已具备了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定的条件，业主委员会应属具备民事主体资格的其他组织。此外，建设部33号令《城市新建住房小区管理办法》第七条及南宁市政府第18号令第七条均规定管委会具有选聘物业管理公司的权利，也间接肯定了业主委员会具备签订合同必须的民事主体资格。根据我国《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。最高人民法院在《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》（法研复[1986]31号）中也明确指出，“国务院各部委发布的命令、指示和规章，地方各级人民政府发布的决定、命令和规章，凡与宪法、法律、行政法规不相抵触的，可在办案时参照执行。”这说明，尽管由于我国物业管理立法工作相对滞后，法律法规对于业主委员会的民事主体地位尚无明文规定，但依据法理、依据行政规章均无可否认业主委员会的民事主体地位。事实上，随着业主依法维护自身权益意识的逐渐提高，业主委员会与开发商或物业公司之间的法律纠纷，近年来在上海、北京、深圳等地时有发生，其中较为有名的如上海市虹古小区业主委员会诉上海温哥华房地产开发公司物业管理纠纷案、广州市越秀区北秀花园业主委员会诉广建物业管理公司物业管理纠纷案等，当地法院均根据上述原则，在无明确法律、法规规定的情况下，依据国务院、各级地方政府的政策规定做出了公正裁决。

　　五、业主委员会制度的改进思路

　　尽管物业管理体制中有关业主委员会的制度在实践中已沿袭多年，在目前条件下有其一定的现实合理性，但我们也不能否认但我们也必须认识到这一制度仍然存在着法理上缺陷。

　　这一缺陷集中体现在物为管理合同契约关系中业主一方的主体定位问题上。各地物业管理法规一般都规定：业主委员会有权代表全体业主与物业管理公司签订物业管理合同。但由此却产生了这样一个问题，若个别业主违约（如欠费不交），物业管理公司是追究为主委员会的责任，还是追究违约业主个人的责任？首先从实践的角度来看，业主委员会显然不可能承担确保每个业主不违约的义务。那么从理论上说，如果认为业主委员会与物业公司签订的合同对每个业主均具有约束力，物业公司应直接追究个别违约业主的责任，则前提就必须是业主委员会与各个业主之间存在着某种代理关系。但根据我国《民法通则》的规定，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。换句话说，如果业主委员会与业主之间代理与被代理关系成立的话，业主委员会就不能以自身的名义签订合同。这就形成了一个悖论，物业公司由于无法与每个业主分别达成协议而只能与业主委员会签合同，但若业主委员会以自身名义 签了合同却又对各个业主不具务约束力。这一悖论事实上造成了物业公司签订的合法性、有效性也构成了挑战，为今后更多的物业管理纠纷埋下了隐患。

　　作为物业管理体制基石之一的业主委员会制度存在如此致命的缺陷，必须引起我们的重视和深思。物业管理立法在过去多以行政规章的形式出台，几乎没有法学专家参与，在一些基本制度设计上片面强调行政监管的作用，较少从法理的角度进行深入分析研究，也不注重进入司法程序的可操作性，是造成这一缺陷的主要原因。

　　可喜的是，在国务院、建设部及各地方人大、政府的努力下，物业管理立法工作目前已取得了很大进展，首部物业管理行政法规棗《中华人民共和国物业管理条例》正进行紧张的修改论证：广西壮族自治区人大于今年10月份在《广西日报》全文刊登了《广西物业管理条例》修改意见稿，向社会广泛征求意见：《南宁市物业管理条例》也提上了我市政府、人大的立法日程。物业管理立法取得的上述进展为进一步完善物业管理基本制度设计提供了良好的契机。

　　就改进业主委员会的制度设计而言，关键是明确单个业主、业主委员会、全体业主三者之间的关系，确定业主一方由谁作为主体与物业公司一方建立合同契约关系。如前所述，物业管理是全体业主共同选择、共同付费、共同受益的集体消费行为， 由全体业主组成的业主团体，才是权利的享有者和义务的承担者。所以物业管理合同关系中业主一方当事人的意思自治也并非各个业主的完全意思自治，而是业主团体的意思自治。由此可见，在物业管理合同契约关系中与物业公司相抗衡的一方主体应该是由全体业主组成的业主团体，而非单个业主或业主委员会。香港《建筑物管理条例》中将业主团体称为“业主立案法团”。当然我们内地立法不一定要照搬香港的提法，究竟业主团体冠以何种名称为好，是“业主协会”不是“业主联合会”等等，尽可由立法者见仁见智择优选用。

　　单个业主是业主团体的一员。根据特权 理论体系中的建筑物区分所有权理论，在多元化产权物业中，单个业主并非孤立享有物业各个部分的所有权，而是与其他全体业主一起，在各自物业密不可分的客观前提下，作为业主轩体组织的一员，在享有各自单元物业的专有权的同时，与其他全体业主分享共有权、相邻权和成员权等权利，并共同承担相应的义务。业主团体与物业管理公司签订的合同，其性质类似于工会与企业签订的集体劳动合同，对团体内每个成员均具有同等约束力。

　　业主委员会是业主团体的内部的常设执行机构。它由业主团体内部各个成员按一定程序选举产生，负责具体处理业主团体的日常事务。在处理全体业主的共同事务时，如参与涉及全体业主共同利益的民事诉讼或与物业管理公司签订物业管理合同等，业主委员会仍然是有关民事行为的具体实施者，但在实施这些民事行为时，不能使用业主委员会自身的名义，而只能使用业主团体的名义。只有如此，才能从根本上解决现存制度中主体缺位的问题。

　　业主（代表）大会不是一种实体组织，而是业主团体内部的一种议事形式。业主团体在处理团体内部重大事宜（如选举业主委员会、选聘物业管理公司、制定维修基金使用计划等）时，应召开业主（代表）大会形成决议，由业主委员会负责贯彻执行决议。

　　业主公约的地位、效力在现存制度中一直比较模糊，在改进制度设计时也应加以明确。业主公约应定位为业主团体内部各成员间的多边合同、契约，其内容主要是各业主在物业管理中的权利义务、业主在物业使用和维护中的行为规范以及相关的法律责任。业主公约经一定比例业主签字后即可生效，并对全体业主（包括公约生效以后受让物业产权的新业主）均具有同等约束力。业主公约的主要作用是加强业主自治自律的可操作性，调整平衡单个业主相互之间、单个业主与全体业主之间的利益关系。各地现行的业主公约示范文本大多缺乏法律责任方面的条文，对违反业主公约（如拒不分摊物业共同部位维修费用、破坏公共设施）的业主应承担何种法律责任、如何追究其法律责任等均无明确规定，造成业主公约实际上沦为一纸空文，难以发挥业主自治自律的效用。在改进时应充分加以考虑，如下别业主违反业主公约的规定，既可由业主委员会以业主团体的名义直接追究其违约责任，也可委托物业管理公司作为业主团体的委托代理人予以追究。

　　综上所述，一方面我们要对业主委员会制度的现实合理性予以充分的肯定，并在现阶段的司法实践中给予认可和保护；另一方面，我们又要深刻认识其所存在的缺陷，在未来立法中进一步改进并非彻底否定业主委员会制度。基于物业管理集体消费的特点，作为整合广大业主意愿并将其付诸实施的唯一有效组织形式，业主委员会制度是极为必要的。改进的重点是从法理明确业主一方的主体定位，将全体业主组成的业主团体赋予一个独立的主体资格。在此框架下，进一步制定详细、完善的法律责任和操作程序方面的条款，使业主自治自律机制在立法中得以充分落实。

　　物业管理立法的任务是十分繁重的，但只要我们牢牢把握建立业主自治自律与物业管理企业专业化服务相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制这一目标，深入研究、积极探索、不断创新，就一定会构建一个完善、严谨、适时调整并适度超前的物业管理法律法规体系，为推动物业管理的健康发展做出应有的贡献。

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