加强和实施效益审计提高政务实效的四大措施

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审计作为政府在权力制约和监督方面的重要部门，是规范和提高各级政府部门实现科学决策、依法行政的重要手段；是严格财经制度，提高资金使用效益的重要措施；同时，更是加强建设高效、务实、廉洁政府的重要保证。

　围绕十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，《审计署2009至2009年审计工作发展规划》明确提出了未来五年审计工作的主要任务之一就是“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”李金华审计长在全国审计工作会议上的讲话中，对于审计业务工作又进一步提出了两个要关注的重点：一是继续强化财政财务收支的真实合法性审计，着力揭露严重违法违规问题和经济案件，防止国有资产流失；二是积极探索 效益审计，注意揭露由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费等问题，促进提高经济运行质量和效益。这是新时期审计工作全面落实和弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风的重要体现和具体步骤。审计工作的求真务实，必然带动、规范和督促各级政府部门政务工作的“求真”和“务实”；而在审计财政财务收支真实合法性为主要审计内容基础上，又进一步将有关经济活动的经济性、效率性和效果性统筹列为审计内容进行综合审查和评价，无疑会进一步加大审计监督力度，推动政府部门提高政务工作实效。

　一、加强和实施效益审计，有利于规范行政行为，提高工作效率和效益

　　（一）将管理和决策纳入效益审计范畴，有利于实现规范化管理和科学决策。管理和决策是各级政府部门及领导者的重要职能和职责。在知识经济时代，对各政府部门和领导者的管理能力和水平都提出了更高的要求，管理决策的内容涵义、方式方法以及衡量的标准均发生了根本性的变化。人为“集权化”的管理、“家长式”的管理、和“全能型领导式”的管理正在为规范化的“法治”管理、“科学”管理、和“人性化”管理所取代；衡量一个领导者的能力标准也正在由是否具有“科学决策”能力取代“敢于决策”能力。加强重大投资项目决策和全程管理审计，必然促使地方各级政府按照经济发展规律、市场调节规律和地方客观实际，在充分论证、广纳民智基础上，实现科学的、符合国家产业政策和长远发展的决策，杜绝因“短期行为”、“形象工程”和“无效益工程”的盲目上马，以及因管理不善等造成的重大经济损失和国有资产流失。

　　（二）将人力资源管理和工作效率管理纳入效益审计范畴，有利于发挥人才作用，提高工作效率。人力资源的利用是决定政府系统政务工作效率和效益的关键因素，也是经济社会发展速度、国力强弱的决定性因素。要从对社会发展的经济性、效率性和效果性三个方面审查各级政府部门是否坚持“以人为本”理念，根据建立社会主义市场经济体制的要求，深化人事制度改革，建立一支高素质的专业化行政管理队伍；是否健全人力资源开发机制，发挥人才市场作用；是否解放思想，破除论资排辈、求全责备、任人为亲、囿于常规等陈旧观念，科学合理地建立和健全组织人事制度，大力培养和破格使用优秀人才，创造公开、平等、竟争、择优的用人环境；是否通过电子信息系统的应用普及，实现管理手段的现代化等多层面审查各级管理机构在人力资源配置使用、发挥效能和提高办事效率等工作实效。以此，促使各级政府部门和领导不仅要广纳各方贤才，更要以广阔的胸怀，接纳和大胆启用贤才，杜绝人才引进中的表面现象；真正做到集中多方之智慧，谋化经济发展之良策。要创新管理思路，注意规避“短期”的、“经验式”的和“市场区域式”的工作思维方式，在更广阔的空间、更长远的未来谋化经济发展思路；不因领导班子的换届、领导干部的交流，影响工作的接续，保证经济发展总体战略目标的科学性、连续性和持久性。

　　（三）将管理政策和管理责任纳入效益审计范畴，有利于政策的贯彻执行和不断完善。管理政策的审计，将产生两个方面的效能：一是可以促进和监督中央各项管理政策在各地的贯彻和落实，促进国家总体宏观调控和经济发展按正确轨道进行，同时防止各类因地方保护主义、行业利益和其它个人行为对执行大政方针的影响，保证政令畅通；二是可以通过审计过程对政策执行中具体效益的比较、分析和评估，对政策运行中的体制、机制方面的问题提出科学、合理、有力的分析和建议，供决策部门参考。对管理责任的审计，则会进一步加强责、权、利的有机结合，强化管理部门的效益责任和管理成本意识，从根本上促进管理部门总体管理水平和领导个体素质能力的不断提高。从制度上规避了“不求有功，但求无过”的“无为行政”，制造表面政绩工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、财力资源及生态环境进行粗滥开发的“短期低效行政”，使国家和地方经济不断朝着科学、高效、可持续的方向发展。我国目前实行的领导干部任期经济责任审计，对于科学全面地考核评价领导干部政绩，促进其积极履行效益责任，具有极其重要的作用。

　　（四）将资金管理和质量管理纳入效益审计范畴，有利于提高资金使用效益和工作运行质量。资金管理和质量管理是工程管理工作的核心内容，也是衡量工作成效的基本标准。作出一项决策，上马一个工程，实施一个项目，仅审查其决策程序的规范性、资金使用的合理性是远远不够的。效益审计从项目投资概预算，到具体支出各环节；从项目预期建设总目标，到具体实施各阶段；从项目论证效益预测，到实际完成取得成效所进行的资金、质量和效益全方位审核评价，将有效督促各级行政管理部门，在工程立项决策时，必须科学充分地考查论证项目经济效益、社会效益和生态效益；在项目实施中，必须严细认真地审查资金使用成本和产出效益；有无因管理不善造成损失浪费和工程质量不合格等。从而规范各级政府部门逐步把决策成本和管理效益纳入各项考核评价标准依据之中，避免因决策失误、损失浪费和“豆腐渣工程”给国家和人民财产造成损失。

　　二、加强和实施效益审计，有利于促进观念更新，实现政府职能和运作机制的转变

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　　 政府职能的转变就是由管理型政府向服务型政府的转变。政府由原来的控制者逐步转变为组织者和服务者；以控制管理为要务逐步转变为以传输服务为要务；管理目标由经济领域逐步转移到公共服务领域。通过效益审计，可不断促进政府机关工作人员增强为地方经济发展做贡献的意识，切实树立“大经济人”思想，一切为增加地方经济的增长点，为增加就业岗位着想，履行起为经济发展、社会稳定应尽的职责。

　　 目前，转变政府职能的突出问题就是实行政企分开，简政放权，加快行政审批制度改革。通过还权于企业，还权于社会，还权于市场，实现政府角色和职能的转换。一是与企业合理分权，实行政企分开，从原来的直接干预企业经营行为的“教练员”转变为“服务员”，解决“不该管”的问题；二是与社会进行合理分权，培养和发展中介组织，形成政府权威组织、市场交换组织、社会中介组织三种相对独立而又相互支持的组织体系，做到凡能由市场调节，中介组织能够提供服务的事项，政府坚决退出，解决“管不好”的问题；三是在政府机构内部合理分权，自上而下将部分行政审批权、社会事务管理权下放给下级政府和社会中介组织，通过“简政放权”和建立行政审批制度，解决“管不了”的问题。

　　 　通过实施效益审计，还可以在推进建设电子化政府的过程中，对传统政府机构和运作机制进行改革，提高政府在知识经济条件下对整个社会经济管理和公共服务的科学性、合理性、有效性及可行性。构建电子化政府，可以运用信息通信技术打破行政机关的地域和组织界限，建立一个相对自由的信息网络空间，使人们可以从不同渠道获取政府的信息服务，改变传统的层层设卡、书面审核的工作方式。同时，在社会机关之间，政府与社会之间也可通过各种电子化空间来进行信息互递，在提供服务的同时获取信息，为进一步科学管理和服务奠定基础。逐步推进“小政府、大社会”目标的实现。

　　 三、加强和实施效益审计，有利于提高工作透明度，促进政府廉政建设

　　 在改革开放和现代化建设中，存在着腐败现象滋生的土壤和条件，特别是权力的滥用会导致腐败现象的发生。在廉政建设中，对权力的依法监督是反腐败工作的一项重要措施。特别是对政务工作实施的全方位效益审计和逐步将审计结果的公开公布，又进一步推动了政务工作的公开透明，使得善于搞暗箱操作、追求随意性、崇拜权力的人再没有活动空间，以前感觉“神秘莫测”的事项均被实实在在地展现在公众面前。人们可以据实衡量各级权力部门和领导是否树立了科学的发展观和正确的政绩观；是否端正了经济工作的思想，坚持一切从实际出发，一切从人民利益出发，一切按科学规律办事，一切按勤俭节约办事；是否还在搞不切实际的高指标，盲目攀比“GDP”速度；是否还在搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”和“文山会海”的形式主义，使各级政府部门和公职人员自觉把手中的权力看成是责任和义务，把更多的时间和精力用在解决实际问题上；把更多的财力和物力用在经济社会协调发展和提高人民生活水平上。这是推进政府系统依法行政，落实党风廉政建设的根本保证；是把“立党为公，执政为民”落到实处的根本保证；同时，更是我国社会主义建设事业科学、高效、可持续健康发展的根本保证。　

　　 四、加强和实施效益审计，必须做好宣传教育、评价体系建设和成果运用工作

　　 　实施效益审计，加强对权力的制约和监督，是全面落实依法治国方略，保持国民经济持续快速发展的重要措施。所以，要把这项工作逐步推广和落实，必须重点做好三个方面的工作：

　　（一）大力宣传实施效益审计的内容和意义，提高全社会对效益审计重要性、必要性的认识，促进求真务实之风在全国的迅速展开。一是通过教育和宣传，使全社会了解实施效益审计的最终目的是促进行政管理、提高工作效益。在查处财政支出违规、决策失误和国有资产流失等违法范罪案件以及财政资金管理不善、使用效益不高等现象的同时，我们的目的绝不是仅仅要惩处一批犯罪分子和简单地淘汰一批干部；更主要的应是通过实施效益审计，教育干部、引导干部和鞭策干部如何“与时俱进”，以求真务实的工作作风改进工作、明辨是非，切实提高服务水平和管理工作效益，起到据实预警、引导规范和监督促进作用。二是通过教育和宣传，可吸引广大群众积极投身于效益审计中来，使他们真正关心国家资金的使用，关心政府工作的成效，关心身边的人和事。真正形成最广泛的民主监督阵营。三是通过教育和宣传，使全国上下审计系统的工作人员进一步明确将来在进行效益审计中所要承担的职责，以及良好地完成和履行这些职责所应具备的专业知识和自身素质，为进一步加强和实施效益审计奠定坚实的、高素质的人才基础。

　　（二）科学地确定效益审计的评价标准，保证审计结果科学、准确、合理、公证。审计评价标准确定的是否合理直接反映在审计结论和审计成果的质量上；所以，依据必须充分、站位必须高远、权重顺序必须清晰、对比程度必须准确。除了依据国家的法律法规和国家、行业及地区性公用标准或行业标准外，还要广泛采用和参考各专门机构的专业标准、被社会认可的研究成果，以及由被审计部门提供的、经专家论证的可研报告等。与此同时，还要充分考察客观环境因素和宏观调控因素对标准依据的影响，力争做到客观、全面、可靠、权威。使依此为衡量标准所形成的审计结论，除可准确揭露问题外，还可合理分析问题的成因及科学解决问题的办法。切实达到促进资金管理水平和使用效益提高的目的。

　　（三）加强对效益审计成果的运用。审计成果利用率的高低，直接关系到效益审计能否进一步在全国全面推广和实施，能否将“求真务实”精神落到实处。各级党委和政府只有坚决地、不折不扣地把效益审计成果应用于对部门和干部使用考核评价政绩的重要依据，作为干部选拔任用、处罚的重要依据，才能使“经济监督卫士”起到对权力监督和制约的作用；起到对腐败分子的震慑作用；起到规范经济秩序，提高经济效益的作用。
 

来源于：审计署财政司 许广山

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